【实录】陕西省生态环境厅召开新闻发布会介绍 《陕西省生态环境行政处罚自由裁量权基准》有关情况

4月25日10时，陕西省生态环境厅举办新闻发布会，邀请省生态环境厅法规与标准处处长庞涛先生、副处长王青女士、人事处三级主任科员任敏女士，介绍《陕西省生态环境行政处罚自由裁量权基准》有关情况并回答记者提问。发布会由宣传教育处处长葛晗梅女士主持。

葛晗梅：

新闻界的朋友们，大家上午好！欢迎参加省生态环境厅新闻发布会。行政处罚自由裁量权是指国家行政机关在法律、法规规定的原则和范围内，有选择余地的处置权利。它是行政机关及其工作人员在行政执法活动中客观存在的，由法律、法规授予的职权。2019年5月，生态环境部制定印发了《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》。由于地区差异，行政处罚裁量尺度难以实现全国统一。为最大限度的实现同一地区量罚一致，保障法律法规规章和地方性法规、规章在省级行政区域内的严格统一贯彻实施，同时考虑到地方生态环境部门的实际能力和节约行政资源，《意见》规定，省级生态环境部门应当制定本地区行政处罚自由裁量规则和基准，下级生态环境部门可以直接使用省级生态环境部门制定的自由裁量规则和基准。鼓励有条件的设区的市级生态环境部门对省级环境行政处罚自由裁量规则和基准进一步细化、量化。按照国家和我省有关要求，我厅制定印发了《陕西省生态环境行政处罚自由裁量权基准》。

今天的发布会，我们邀请到省生态环境厅法规与标准处处长庞涛先生、副处长王青女士、人事处三级主任科员任敏女士，介绍《陕西省生态环境行政处罚自由裁量权基准》有关情况并回答记者提问。

下面，请庞涛处长作介绍。

庞涛：

新闻界的朋友们，大家好！感谢大家对我厅生态环境工作的关心与支持。

近日，我厅印发了《陕西省生态环境行政处罚自由裁量权基准》（以下简称《裁量基准》），于4月1日正式实施。今天的新闻发布会对该《裁量基准》进行全面深入的解读，主要介绍四个方面情况：一是修订的背景，二是修订的依据和过程，三是特点及重点内容，四是下一步工作打算。

一、修订背景

（一）新《裁量基准》是进一步落实“全面依法治国，推进依法行政”战略的必然要求。

党的十九大和十九届二中、三中、四中全会先后将“全面落实依法治国基本方略、推进法治政府建设”“推进国家治理体系和治理能力现代化”纳入重要议事日程。2018年12月，国务院《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（以下简称国务院《指导意见》）对规范生态环境部门行政执法行为，细化、量化行政自由裁量标准提出了要求。2021年1月，中共中央印发的《法治中国建设规划(2020-2025年)》明确要求，建设高效的法制实施体系，深入推进严格执法，要全面推行行政裁量权基准制度，规范执法自由裁量权。2021年11月，中共陕西省委全面依法治省委员会在《陕西省法治政府建设实施方案（2021－2025年）》中进一步要求落实省政府全面规范行政裁量权规定，细化量化各行政执法行为的裁量范围、种类、幅度等，并对外公布。可以说规范行政处罚自由裁量权，合理缩小行政处罚自由裁量权的空间，实现从源头上防止和减少滥用行政处罚自由裁量权的行为，对促进法治政府建设，提升依法行政效能，进一步促进严格、公正、文明执法有着积极的作用，对维护企业的合法权益，加强执法队伍自身建设，全面推进依法行政进程以及化解社会矛盾，构建和谐社会，助力谱写陕西高质量发展新篇章都具有十分重要的意义。

（二）新《裁量基准》的施行是生态环境执法新形势下的重要举措。

2018年8月，原陕西省环境保护厅印发了《陕西省环境行政处罚自由裁量权适用规则》和《陕西省环境行政处罚自由裁量权基准》，用于规范全省环境行政处罚自由裁量权。该《适用规则》和旧《基准》印发实施以来，对规范各级生态环境部门依法行使环境行政处罚权发挥了重要作用。为了落实中央和省级关于深化生态环境保护综合行政执法改革工作要求，2019年以来，我省稳妥有序推进生态环境领域综合行政执法改革，2021年2月出台了《陕西省生态环境保护综合行政执法事项指导目录》，结合我省地方立法和部分法律法规立改废释情况，对我省生态环境部门依法依规实施的行政处罚和行政强制事项进行了细化、补充和完善。同时，结合我省有关部门“三定”规定，厘清了生态环境部门与有关部门之间有关行政执法事项的职责范围。加之随着法律法规的立改废和生态环境行政处罚工作的调整，2018年出台的《基准》已不能适应新的执法形势的要求，由于各地情形差异、执法力量差异尤其是自由裁量尺度把握差异等的客观存在，很难避免由于在实际执法处罚中的轻重不一，引发理解上的歧义，特殊情形考虑不足和新的违法行为没有涵盖等问题逐渐显现，有必要对原裁量基准进行修订完善，制定新的自由裁量权基准，消除执法困惑，进一步提升执法公信力。

（三）新《裁量基准》是法律法规更迭背景下的应时之举。

2019年5月，生态环境部印发了《关于进一步规范适用环境行政处罚自由裁量权的指导意见》（以下简称环境部《指导意见》），明确要求省级生态环境部门应当根据《指导意见》提供的制定方法，结合本地区法规和规章，制定本地区行政处罚自由裁量规则和基准。2020年9月1日，新的《固体废物污染环境防治法》修订颁布，2021年新修订的《陕西省饮用水水源保护条例》均对原法律法规条文进行了大幅修改，对企业增加了很多实质性责任和义务。2021年修订的《行政处罚法》，对行政处罚从轻减轻及不予处罚的情形进行了调整，同时对规范自由裁量权提出了制定基准的要求。因此，根据法律、法规、规章最新制定发布、修改、废止等情况，对生态环境行政处罚自由裁量权基准进行调整完善，能够进一步从制度与机制层面预防权力滥用，提升生态环境行政执法水平，为全面建设生态文明创造良好的法治环境。

二、修订的依据及过程

新《裁量基准》主要依据《行政处罚法》、《环境影响评价法》、《大气污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《排污许可管理条例》等相关法律、法规和规章，并结合生态环境部的《指导意见》进行修订。

旧《基准》于2018年8月印发施行，至今已施行三年有余。为了与上述相关法律法规、规章等相衔接，以及适应当前环境执法的需要，省生态环境厅根据工作安排，于2021年4月份启动修订工作，历时8月有余，最终成稿印发。在编制过程中，我们查阅了全部现行有效的生态环境法律、行政法规、行政规章以及陕西地方条例、规章，对编制所涉及的所有法律规范进行了逐部、逐条的审查，对其中不符合当前环境执法现状的、法律规定有修改删除的进行了相应的修改和更新，对于同类事项尽可能统一尺度、集中编制。另外我们也多次征求一线执法部门、专家学者等的意见建议，反复斟酌，多次修改。如考虑到我省基层环保执法人员和执法能力的现状，我们采用了传统的的定额式裁量方法，直观、具体、清晰、明确的裁量规则，操作性更强，更加符合执法实际，在进一步提升执法效能的同时，助力企业不断提升环境管理水平。

另外我们针对2021年3月份出台的《排污许可管理条例》专门制定增加了了“违反排污许可制度类”这一类裁量表，最终形成了包括“违反建设项目环境影响评价制度类”、“违反排污许可管理类”、“大气污染防治类”、“水污染防治类”等8类217个自由裁量表。

三、新《裁量基准》的特点和主要内容

新《裁量基准》由“一般规定”和“专项处罚裁量表”两大部分组成，其中“一般规定”共有15条，“专项处罚裁量表”共分8类217项。其特点主要如下：

优化结构及分类标准，进一步提升执法效能。

2018年的版本由《陕西省环境行政处罚自由裁量权适用规则》和《陕西省环境行政处罚自由裁量权基准》两个部分组成。新《裁量基准》将其合并在一起，将原《适用规则》改为“一般规定”，作为《裁量基准》里一个组成部分。

另外，原《适用规则》共23条，原《基准》包括20类85个裁量表，而此次新修订的新《裁量基准》中包含“一般规定”15条，专项裁量表共8类217项。相比于原版本具有很大的变化。原《基准》按照违法行为分为了20类，具体违法行为的情形规定较为单一，无法实现对各类违法行为的全部涵盖，同时也存在裁量因素单一等问题。

新《裁量基准》第一部分的“一般规定”，对裁量基准的法律依据、基本原则、裁量因素、从重从轻减轻或不予处罚情形、法律适用、调查取证以及裁量的程序等规则具体运用的有关内容进行了原则性规定。在第二部分专项裁量表中，按照生态环境违法行为的类型进行分类，每类对应具体法条所设置的不同违法行为，每个不同违法行为设置不同的裁量因素，制定专项处罚裁量表，实现了对不同领域不同违法行为的全覆盖，保障了一线执法部门应对不同违法行为时都有具体的裁量表作为执法依据。另外也方便了执法人员法律的适用，现行法律法规规章规定的违法行为的行政处罚都可以直接查阅新《裁量基准》作出，省却了执法人员查找法条的时间和精力，同时避免执法中法律适用出现错误。

（二）科学设置实施环境行政处罚的具体裁量因素，执法结果更为公平和客观。

旧《基准》针对不同违法行为裁量因素较为单一、宽泛，本《基准》根据违法行为的违法主体、违法次数等共性因素和违法事实、排污类型等个性因素以及违法主体改正态度、配合调查情况等修正因素，有针对性地设定了多个裁量因素，确定裁量幅度。以超标排放水污染物这一违法行为为例，旧《基准》仅以超标倍数和排水量作为裁量因子，考虑因素不够全面。新《裁量基准》则综合考虑超标因子个数、废水类别、排污超标状况等因素，指导执法人员根据违法行为的事实、情节、后果有针对性地调取证据，对违法行为进行综合考量和全面裁定，最大限度地实现过罚相当。

（三）合理规范从重、从轻、可以免除处罚的具体情形，充分体现宽严相济的执法理念。

本《基准》在“一般规定”第七条至第九条分别设置了“可以从重处罚”的6种情形、应当从轻或减轻处罚的6种情形以及“可以不予处罚”的11种情形，对于从重、从轻以及减轻处罚适用明确了幅度，同时规定应当在案卷中附具理由和证据材料。相比于旧的《适用规则》中4种“不予处罚”、4种“从轻或减轻处罚”以及11种“从重处罚”的规定来说，有了很大的变化。这样规范的目的一方面是为了与新的《行政处罚法》相适应，落实国务院《指导意见》、《国务院关于进一步贯彻实施

（四）统一尺度、统一规则，确保相同违法行为的法律适用相统一。

针对生态环境法律法规中存在的“法条竞合”（法条竞合,是指由于各种行政管理法律、法规的复杂、交错的规定,使相对人的一次行为同时触犯行政法律规范的不同条文,或者在触犯行政法律规范的同时,也触犯了其他行政法律规范,而构成数个可罚性之违法行为,但数个法条之间在调整对象上存在交叉或包含关系,只在数个法条中适用一法条,排斥其他,认定为一事予以处罚），对同一违法行为在不同法律中有不同规定的问题，制定裁量基准时尽量采取一致的裁量因素，避免在适用过程中出现冲突。例如《排污许可管理条例》中的“违反排污许可制度类”与《大气污染防治法》、《水污染防治法》的内容有部分重叠。

针对《固体废物污染环境防治法》修订后，大量的行政法规、规章（如关于医疗废物、转移联单、煤矸石等）与修订后的固废法冲突，对冲突部分我们进行了删除，防止执法中选择性适用法律的现象发生。

四、下一步工作打算

新《裁量基准》已进入实施阶段，我们将加大对市县执法工作的指导力度，进行普法宣传和解读，通过行政处罚案卷抽查、督办案件审查等方式，加强对下级生态环境部门适用裁量基准的监督和指导，并建立动态更新机制，根据工作实际反馈和工作需要，及时对已制定的裁量基准进行补充和完善。同时，我们还将探索应用信息化手段，开发电子化的自由裁量系统，为尽可能的细化、量化自由裁量基准提供载体，为规范、高效行使自由裁量权提供帮助，为我省的生态文明建设和打好污染防治攻坚战提供强大的法制保障。

谢谢大家！

葛晗梅：

谢谢庞涛处长介绍。下面进入提问环节，提问前请报一下所在新闻单位的名称。

陕西日报记者：

刚才发布会中提到新的《裁量基准》是在之前版本的基础上修订而成。请问，此次修订对于生态环境行政执法有什么特别的意义和作用？

王青：

谢谢你的提问。正确行使环境行政处罚自由裁量权，是严格执法、科学执法、推进依法行政的基本要求。可以说4月1日开始施行的新《裁量基准》是满足新要求、适应新形势、总结新经验以及解决老问题的迫切需要。

正如刚才介绍的，我厅在2018年8月就出台了我省生态环境行政执法的裁量基准，基本实现了常见环境违法行为裁量基准的覆盖，对行使自由裁量权提供了更加具体的依据，极大程度避免了处罚的随意性和不规范，取得了良好的实施效果。但是，由于裁量因子单一，自由裁量权压缩的空间仍存在余量，在不同市、区之间执法裁量还不同程度地存在不一致的问题，没有充分体现过罚相当的原则。

特别是自环境保护法修订以来，大气污染防治法、环境影响评价法、水污染防治法、土壤污染防治法、固体废物污染环境防治法、建设项目环境保护管理条例等多部法律法规相继修订或制定出台，生态环境保护法律法规日益完善，生态环境执法手段更加丰富，环境行政处罚种类增多，罚款数额大幅提高，行政处罚自由裁量权也应当随之进行扩大和细化。加之近两年来，面对突如其来的新冠肺炎疫情，要坚持稳中求进工作总基调，慎终如始抓好疫情防控相关生态环保工作，积极服务“六稳”“六保”，持续优化提升营商环境，对环境执法精准化、高效化、规范化提出更高更严要求。

在此背景下，亟需立足于生态环境执法和处罚工作实际，从切实加强基层生态环境执法部门的指导角度出发，进一步规范自由裁量基准的制定和适用，进一步明确工作要求，提供基本方法。将环境执法自由裁量标准进行细化，对裁量空间进行了最大程度的压缩，深入推进严格规范公正文明执法的要求，防范行政执法风险、提高执法效能，更好的保护行政相对人的合法权益，进一步营造公平竞争市场环境，为奋力谱写陕西高质量发展新篇章贡献生态环境力量。

各界导报记者：

此次印发的《裁量基准》提到从轻和减轻处罚、不予处罚和从重处罚等情形，企业都比较关心，请详细介绍一下有关情况。

庞涛：

谢谢你的提问。本次修订后的自由裁量基准，编制体例简明扼要，对违法行为实现了全覆盖，裁量因子的确定客观具体，符合执法实际，裁量方式操作性强，自由裁量空间得到了最大程度的压缩。特别是，充分体现了“包容审慎监管”的处罚理念，保护行政相对人的合法权益，推动企业自觉履行生态环境保护的主体责任。

一是明确从轻或者减轻处罚的特殊情形。新《裁量基准》规定对主动消除或者减轻生态环境违法行为危害后果的、主动供述生态环境主管部门尚未掌握的违法行为的、积极实施生态环境损害赔偿等6种情形，应当予以从轻和减轻处罚。较之旧《基准》的4种情形，新《裁量基准》扩大了依法应当从轻或者减轻处罚的特殊情形。

二是按照新修订的《行政处罚法》三十三条之规定，“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。当事人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。”新《裁量基准》明确了11种可以不予处罚的具体情形，分别是：

1、建设项目未依法备案环境影响登记表，经责令改正后于5个工作日内按要求完成备案的；

2、因突发故障等非主观故意或者重大过失等因素导致污染防治设施不正常运行，24小时内及时报告并采取停、限产和应急污染治理措施减少污染物排放，日均值未超标或未造成明显环境污染后果的；

3、超标排放水污染物不超过2小时，且超标倍数小于0.1倍的，超标排放大气污染物，时均值超标倍数小于0.1倍的；

4、未设置或者未规范设置危险废物识别标志等危险废物管理不规范行为，经现场检查指出后立即改正的；不规范贮存危险废物，数量小于0.01吨，经现场检查指出后立即改正，且未污染外环境的；露天堆放一般工业固废，占地面积小于10平方米，经现场检查指出后立即改正，且未污染外环境的；

5、未密闭易产生扬尘的物料，或者未采取有效措施防治扬尘污染，未造成明显环境污染后果，经责令限期改正后及时完成整改的；

6、不正常使用焊烟收集处理设施，焊机不超2台，经现场检查指出后及时整改的；

7、对生产设施、设备维修实施刷漆补漆（如防锈蚀）或者焊接（维修部件）等不属于生产工艺、工序或者工段中的偶发性行为，未造成明显环境污染后果，经责令限期改正后能及时主动整改的；

8、污染物产生量、排放量和对环境的影响都很小的企业事业单位和其他生产经营者，应当填报排污登记表没有填报，在检查之日起5日内完成填报的；

9、未按照排污许可证规定提交排污许可证执行报告，责令限期改正后5日内完成提交的；

10、重点排污单位环境信息未及时公开或者公开内容不全，5日内完成整改的（不含公开内容弄虚作假行为）；

11、其他违法行为轻微并及时纠正，没有造成危害后果的。

建立轻微违法行为容错免责机制，探索严格审慎执法，除了遵循“于法有据”“过罚相当”“宽严兼济”“教育与处罚相结合”和“在法律框架内进行”的原则外，全省生态环境行政执法部门在涉企行政执法过程中，还充分运用政策辅导、行政建议、警示告诫、规劝提醒等多种方式，加大对企业的行政指导力度。生态环境部门明确不予处罚的这11种情形，在法治原则、法治精神的指导下在为市场主体的发展营造更宽松的环境，是进一步助力优化营商环境的有力举措，是对“六稳”工作“六保”任务的创造性落实，体现了生态环境部门对促进和服务经济发展的责任担当。各市可以根据实际情况，适时调整发布轻微生态环境违法不予处罚清单。

当然，免罚不等于免责，更不等于撒手不管。为进一步推动企业自觉履行生态环境保护的主体责任，体现保护优先、违法必究、执法必严的原则，按照新《裁量基准》，对生态保护不重视，生态破坏严重的6种情形进行从重处罚：

两年内因同类生态环境违法行为被处罚3次（含3次）以上的；

重污染天气预警期间超标排放大气污染物的；

在案件查处中对执法人员进行威胁、辱骂、殴打、恐吓或者打击报复的，或者对举报人、证人打击报复的；

生态环境违法行为造成跨市级以上（含市级）行政区域环境污染的；

生态环境违法行为引起不良社会反响的；

其他具有从重情节的。

葛晗梅：

谢谢庞涛处长。请继续提问。

中国环境报记者：

行政机关执法人员在面对自由裁量权的法定性、自主选择性、相对性等特点时，如何达到执法公平、标准统一，是行政处罚工作面临的难题之一。请问该《裁量基准》出台后，生态环境执法自由裁量的边界在哪里？请介绍一下在行政处罚过程中，如何保证自由裁量基准科学、合理、规范的适用？

任敏：

这个问题我来介绍。自由裁量基准是在法律法规条款规定的处罚种类及幅度内，就如何作出处罚决定所作的进一步细化规定。制定自由裁量基准是以法律法规规章规定为依据，同时它所规定的罚款金额以法律法规条款规定的处罚幅度为限，即不能超出法律法规条款所规定的处罚幅度的上限和下限，应当遵循公正原则，必须以事实为依据，处罚结果与环境违法行为的性质、情节以及社会危害程度相当。

需要明确的是，自由裁量基准并不只适用于行政处罚中的一个环节，它适用于整个行政处罚过程。例如，在调查取证阶段，执法人员在环境违法案件的调查取证过程中就应当以裁量基准为指导，全面调取有关违法行为和情节的证据，证据应当包括定性证据和定量证据。在案件审查阶段，执法人员应当严格遵守裁量基准，提出合理的裁量建议。在案件告知阶段，在告知当事人行政处罚有关违法事实、证据、行政处罚依据的同时，应当一并告知行政处罚裁量的依据，及其陈述申辩权利。在处罚决定阶段，应当在处罚决定书中载明行政处罚自由裁量的适用依据和理由，以及对当事人关于裁量的陈述申辩意见的采纳情况和理由。

自由裁量的应用还不仅如此，在环境行政处罚案卷评查、行政执法评议考核、环境行政复议和环境信访等监督工作中，我们既要审查行政处罚的合法性，也要审查自由裁量权的合理性。对于行使行政处罚自由裁量权明显不当、显失公正或者其他不规范的情形，要坚决依法予以纠正。可以说，《裁量基准》将对执法的全领域、多环节都会产生积极的指导作用。

葛晗梅：

今天的发布会到此结束，谢谢各位记者朋友参加！