【实录】解读《陕西省国土空间规划（2021-2035年）》

5月23日10时，陕西省人民政府新闻办公室举办新闻发布会，邀请陕西省自然资源厅厅长刘天雄，陕西省自然资源厅副厅长冯涛，陕西省自然资源厅二级巡视员、国土空间规划局局长唐亚平，陕西省自然资源厅办公室主任李学斌出席，解读《陕西省国土空间规划（2021-2035年）》，并回答记者提问。发布会由陕西省委宣传部新闻发布工作处处长李惠主持。

李惠：女士们、先生们，上午好！欢迎出席省政府新闻办新闻发布会。

今天，我们非常高兴邀请到省自然资源厅厅长刘天雄先生，副厅长冯涛先生，二级巡视员、国土空间规划局局长唐亚平先生，办公室主任李学斌先生，请他们为大家解读《陕西省国土空间规划（2021-2035年）》，并回答大家关心的问题。

下面，首先请刘天雄厅长作介绍。

刘天雄：女士们、先生们，各位记者朋友，大家上午好！首先，非常感谢各位媒体朋友长期以来对陕西自然资源工作以及国土空间规划工作的关心和支持！也非常高兴通过你们向社会各界介绍和宣传《陕西省国土空间规划（2021-2035年）》的有关情况。

陕西作为中华民族和华夏文明的重要发祥地之一，作为新时代西部大开发、共建“一带一路”的重要节点地区，建立和实施国土空间规划，对于深入贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想，完整、准确、全面贯彻新发展理念，促进人与自然和谐共生，奋力谱写中国式现代化建设的陕西新篇章意义重大。《陕西省国土空间规划（2021-2035年）》（以下简称《规划》）是我省第一部“多规合一”的省级国土空间规划，是陕西省空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据，是我省深化生态文明体制改革的重要实践成果。2024年1月31日，《规划》获国务院正式批复。

下面，我就《规划》有关情况向大家作以简要介绍。

一、《规划》编制过程

2019年5月，党中央、国务院出台《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，要求将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。省委、省政府主要领导高位统筹推进，多次召开专题会，听取情况汇报，要求坚持系统观念，加强顶层规划。省政府分管领导深入一线，把脉指导，会商研判。先后印发《关于加快建立并监督实施陕西省国土空间规划体系的实施意见》，成立省国土空间规划委员会，统筹推进规划编制工作。

在规划编制过程中，我们着力做到“四个坚持”：一是坚持政治引领。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，将党的二十大精神、习近平总书记历次来陕考察重要讲话重要指示精神和省委、省政府决策部署，全面贯彻到规划编制的全过程、各方面，突出规划编制权威性。二是坚持问题导向。围绕陕西国土空间开发保护现状、问题和面临的形势，系统开展国土空间开发保护现状和未来风险评估、资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价等17项专题研究，提高规划编制科学性。三是坚持统筹协调。在省级相关部门、市县政府和社会各界的深度参与、鼎力支持下，充分衔接我省国民经济和社会发展“十四五”规划、各部门各行业专项规划等，协调行业规划空间矛盾和各市（区）发展合理诉求，增强规划编制协调性。四是坚持集思广益。通过上门走访、座谈交流、书面函询等方式，多次反复征求省级相关部门和各市（区）意见建议，广泛公开征求社会各界的意见建议，公众参与人数达到3万人次以上，充分凝聚社会共识和各方智慧，强化规划编制适用性。

在各方共同努力下，最终形成了《规划》文本、说明、图集、数据库、国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统等规划成果。《规划》先后经省政府常务会、省委常委会和省人大常委会会议审议通过，由省政府上报国务院批准实施。

二、《规划》主要内容

《规划》内容主要包括以下6个方面。

（一）深入分析规划基础。《规划》以第三次国土调查成果为基础，结合我省资源环境禀赋特点，深入分析基本地理格局，系统评估开发保护现状和存在问题，全面研判未来国土空间开发保护面临的形势与任务，厘准开发保护方向。

（二）明确规划总体思路。《规划》完整、准确、全面贯彻新发展理念，统筹发展和安全，整体谋划新时代国土空间开发保护新格局，全面提升国土空间治理体系和治理能力现代化水平，实现全省国土空间开发保护更高质量、更有效率、更加公平、更可持续。一是坚持五个基本原则。坚持底线思维、安全发展，节约集约、高效发展，统筹协调、融合发展，创新驱动、绿色发展，以人为本、品质发展的规划编制基本原则。二是明确五个战略定位。明确了国家重要生态安全屏障、引领西北地区发展的重要增长极、国家（西部）科学中心和科技创新中心、国家综合能源基地、中华文明和中国革命精神标识地的战略定位。三是努力实现五个规划目标。到2035年，全省国土空间开发保护格局全面优化，农业空间特色现代、多彩多姿，生态空间山清水秀、安全稳固，城镇空间魅力和谐、宜居宜业，文化空间特色鲜明、绚丽璀璨，基础设施安全顺畅、智慧共享，基本实现国土空间治理体系和治理能力现代化。

（三）构建开发保护格局。立足资源本底，统筹国土资源开发和保护，科学划定“三区三线”，细化主体功能分区，提出了构建“一群两屏三轴四区五带”的全省国土空间开发保护总体格局。一群：即关中平原城市群。两屏：即秦巴山地生态屏障和黄土高原生态屏障。三轴：即包茂高速沿线发展轴、陕北长城沿线发展轴、陕南十天高速和汉江沿线发展轴。四区：即陕北长城沿线旱作区、黄土高原旱作区、关中灌区和汉江河谷盆地四大粮食生产功能区。五带：即陕北能源化工产业带、黄土高原果畜产业带、关中现代农业产业带、陇海铁路沿线先进装备制造产业带、陕南绿色循环产业带。

（四）强化空间分类管控。一是建设特色现代的农业空间。严格保护耕地和永久基本农田，推进高标准农田建设，优化特色现代农业产业和农村居民点布局，提高乡村基础设施完善度、公共服务便利度、人居环境舒适度，构建“四区三带多园多点”的农业空间格局，进一步稳定粮食生产面积。二是构筑山清水秀的生态空间。严守生态保护红线，筑牢秦巴山地和陕北黄土高原生态屏障，推进关中平原生态安全带建设，完善河流绿色生态廊道，构建“两屏一带多廊”的生态安全格局，增强重要生态系统服务功能，提升生态系统碳汇能力。三是打造魅力和谐的城镇空间。以推动城镇化高质量发展为主题，以转变城市发展方式为主线，以打造宜居宜业的城镇空间为目标，构建“一群一圈四极六城多镇”的城镇发展格局，引导人口和产业向城镇集聚，促进城镇空间有序开发、高效利用。四是保护底蕴深厚的文化空间。守护黄帝陵、兵马俑、延安宝塔、秦岭、华山等中华文明、中国革命、中华地理精神标识和自然标识，构建“一河一脉、三区四带、两核七片、多点多线”的历史文化保护传承总体格局，保护和利用丰厚的历史文化资源，凸显陕西历史文化独特价值。

（五）构建要素支撑体系。一是合理配置自然资源。实施自然资源利用总量和强度双控管理，高效利用建设用地，有效保护和合理利用林地、草地、湿地、水资源和矿产等自然资源，提高资源配置效率和节约集约利用水平。二是实施国土空间生态修复与治理。坚持问题导向，因地制宜划分生态修复分区，统筹山水林田湖草沙系统治理，推进国土综合整治和矿山治理，实施生态修复重大工程，提高生态安全水平。三是构筑现代基础设施支撑保障体系。统筹协调基础设施建设与城乡空间布局和生态环境保护，建设系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施网络体系。四是促进区域联动发展。充分利用区位交通优势和科教资源优势，深化省际合作领域，健全省内区域协调发展体制机制，拓展国际合作空间，提高对内对外开放水平。

（六）强化规划实施保障。充分发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，强化组织保障和统筹协调，建立健全规划实施制度体系，建设国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督信息系统，强化规划实施监督管理，不断提高空间治理现代化水平。

三、《规划》主要特点

《规划》是对陕西省国土空间作出的全局安排，是省域国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，具有以下五个方面的特点。

一是落实中央精神和国家战略。《规划》深入贯彻党的二十大精神和习近平总书记历次来陕考察重要讲话重要指示精神，积极贯彻共建“一带一路”、黄河流域生态保护和高质量发展、新时代推进西部大开发形成新格局等战略部署，充分衔接全国国土空间规划纲要，对接我省国民经济和社会发展“十四五”规划，始终与中央精神和国家战略保持一致。

二是筑牢安全发展的空间基础。坚持底线思维，全面落实耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等空间底线，全省划定耕地保护面积4327.56万亩，其中划定永久基本农田保护面积3379.43万亩；划定生态保护红线面积4.89万平方千米；城镇开发边界扩展倍数控制在基于2020年城镇建设用地规模的1.3倍以内。明确单位国内生产总值建设用地使用面积下降率不低于40%，用水总量不超过国家下达指标，明确自然灾害风险重点防控区域，划定洪涝等风险控制线，落实战略性矿产资源、历史文化保护等安全保障空间，全面锚固高质量发展的空间基础。

三是突出秦岭生态环境保护。深入贯彻落实习近平总书记关于心怀“国之大者”“当好秦岭生态卫士”的重要指示精神，严格控制涉秦岭县（市、区）城镇建设规模和范围，划定和落实秦岭区域生态保护红线，防止秦岭区域城镇无序蔓延扩张，筑牢秦岭生态安全屏障。

四是彰显三秦厚重文化特色。落实建设文化强省要求，设置文化空间专章，这是陕西规划的亮点和特色。加强秦岭、华山、黄帝陵、兵马俑等自然和历史文化遗产以及延安宝塔等红色文化遗产传承保护，健全文化遗产与自然遗产空间保护机制，强化文化遗产与自然遗产整体保护和系统活化利用，以空间规划彰显文化特色、增强文化自信。

五是提升治理效能和水平。与传统规划相比，此次规划按照“统一底图、统一标准、统一规划、统一平台”的要求，建立了全省横向联动、纵向贯通、统一共享的国土空间基础信息平台和国土空间规划“一张图”实施监督系统，实现数、线、图一致和规划编制审批实施监督全生命周期管理，不断提升空间治理的一致性、高效率、可持续。

女士们，先生们！

推动形成集约高效、宜居适度、山清水秀的国土空间格局，进一步加强生态文明建设，需要全社会共同努力、协同行动，需要各方面盯紧目标、久久为功。感谢并期待大家一如既往关注和关心自然资源工作，携手共建人与自然和谐共生的现代化陕西！

谢谢大家！

李惠：谢谢刘厅长。下面欢迎各位提问。提问之前，请先介绍一下所在的新闻机构。

陕西广电融媒体集团（台）：刚刚《规划》提到构建以“三区三线”为基础的国土空间格局，请问是如何统筹落实的，有着怎样的重大意义？

冯涛：谢谢记者朋友的提问，我来回答这个问题。“三区三线”的划定与管控是本轮国土空间规划的重要特点，是统筹发展与安全、实施底线约束的重要抓手，是发挥国土空间规划战略性、引领性、约束性作用的重要基础。《规划》以统筹划定三条控制线为基础，突出底线约束和空间引领，优先划定耕地和永久基本农田保护红线，科学划定生态保护红线，合理划定城镇开发边界，形成可考核、可审计、可追责的划定成果。

下面，我做具体介绍。

首先，优先划定耕地和永久基本农田保护红线。现状耕地应划尽划，应保尽保，优先确定耕地保护目标，将可长期稳定利用耕地优先划入永久基本农田实行特殊管理。全省划定耕地保护面积4327.56万亩和永久基本农田保护面积3379.43万亩。

其次，科学划定生态保护红线。按照“总体稳定，局部微调”的原则，将整合优化后的自然保护地、生态功能极重要、生态极脆弱区域及目前基本没有人类活动、具有潜在重要生态价值的生态空间划入生态保护红线，包括水源涵养、水土保持、生物多样性维护、防风固沙、水土流失等生态功能极重要区域及极脆弱区域。全省划定生态保护红线4.89万平方千米。

三是合理划定城镇开发边界。在优先划定耕地和永久基本农田、生态保护红线的基础上，充分尊重基本自然地理格局，综合资源环境承载能力、空间适宜性、自然灾害风险防控、历史文化保护等因素，结合人口变化趋势、存量建设用地状况，坚持反向约束与正向约束相结合，避让大遗址保护区、地下文物埋藏区以及地质灾害极高风险区和高风险区等不适宜城镇建设区域，有效衔接发展规划，保障重大项目建设用地需求，合理确定城镇发展规模，划定城镇开发边界，引导城镇紧凑布局、集约发展。规划期全省城镇开发边界面积控制在2020年现状城镇建设用地面积的1.3倍以内。

“三区三线”的划定，基本框定了全省国土空间开发保护的底线和边界，是调整经济结构、规划产业发展、推进城镇化不可逾越的红线，是构建和优化国土空间开发保护格局的重要支撑，对于保护耕地和永久基本农田、保护生态环境、优化城镇发展格局具有重大意义。

谢谢。

国际在线：请问《规划》是如何保护和利用陕西丰厚的自然和文化资源，凸显陕西自然和文化独特价值的？

唐亚平：这个问题我来回答，非常感谢记者的提问。对于如何保护和利用陕西丰厚的自然和文化资源，重点凸显陕西自然文化独特价值，我想从以下内容给记者们做简要介绍。陕西是中华民族和华夏文明的重要发祥地之一，承载着黄帝陵、兵马俑、延安宝塔、秦岭、华山等众多中华文明、中国革命、中华地理的精神标识和自然标识。黄河流域悠久灿烂的优秀传统文化，以及三秦大地上的红色旧址、红色故事、红色文献、红色文艺等革命文化形态，奠定了陕西在发展社会主义文化方面的重要地位。保护和利用丰厚的自然遗产和文化资源，凸显陕西文化独特价值是《规划》义不容辞的责任和担当。《规划》以维护和彰显中华文明、中国革命和中国地理等三大标识为核心，遵循陕西历史文化脉络和基本地理格局，确立了“一河一脉、三区四带、两核七片、多点多线”的历史文化保护传承格局。

主要有四个方面。

一是围绕“一河一脉”自然地理格局，加强黄河流域历史文化保护传承和创新发展，构建秦岭国家生态安全屏障，凸显黄河作为中华文明起源和秦岭作为中华民族祖脉的重要自然文化价值。

二是融合地理环境和历史延承，保护和传承关中、陕北、陕南三大文化区以及渭河文化带、长城文化带、红色文化带和汉丹江文化带。

三是以古都西安历史文化遗产密集区和以革命圣地延安红色文化遗产密集区为核心，建设具有文化共识和影响力的文化核心圈，同时打造宝鸡、渭南、铜川、榆林、汉中、安康、商洛等地域文化特色鲜明的七个文化集中展示片区。

四是分类保护和利用自然和历史文化遗产，落实历史文化保护控制线，加大不可移动文物保护力度，保护和传承黄帝陵、兵马俑、延安宝塔、秦岭、华山等为核心价值载体的中华文明、中国革命、中华地理的精神标识和自然标识，构建丝绸之路、秦直道、秦蜀古道、秦楚古道、延州道等线性文化廊道。

谢谢。

陕西日报：规划的生命和权威在于实施，请问我们将如何保障规划实施，确保一张蓝图干到底？

李学斌：感谢陕西日报对自然资源工作的关心支持，这个问题问的非常好，《规划》颁布之后，只有真正的落实落地才能体现它应有的价值，才能发挥它应有的作用，因此，抓好后续的监督实施是我们下一步工作的重中之重。国务院在对我省的批复中明确强调，《规划》是对陕西省国土空间作出的全局安排，是省域国土空间保护、开发、利用、修复的政策和总纲，必须严格执行，任何部门和个人不得随意修改、违规变更，这是必须遵守的硬性要求。我们都要认真贯彻落实国务院批复精神，确保规划高效、规范、有序落实落地。

具体有三方面工作：

一是建立规划实施制度。根据国土空间规划体系和内容，制定全省国土空间规划实施管理、评估考核、调整修改等系列规划实施制度办法。统一全域全要素的国土空间用途管制，完善用途管制监管体系，推进规划实施的时序管控。完善主体功能区配套政策和制度，开展主体功能区实施监测评估和名录动态调整，分类指导主体功能区差异化治理，加快建立基于主体功能区的差异化绩效考核评价制度，健全不同主体功能区之间的协调互动机制。

二是健全规划传导机制。重点有两方面，1.传导落实机制。2.指导约束机制。传导落实就是要通过指标控制、分区传导、底线管控、名录管理、政策要求等方式，将省级《规划》确定的各项目标、空间格局、重大任务等主要内容在各级各类国土空间总体规划中逐级层层落实。指导约束就是要强化总体规划对专项规划的指导约束作用，建立空间类专项规划编制目录清单，做好各类专项规划之间的衔接协调。积极推进详细规划编制，细化安排具体地块用途和开发建设强度等，实施国土空间用途管制、核发城乡建设项目规划许可、开展各类建设活动都必须依据详细规划进行。

三是强化规划实施监督。主要有四个层次的措施，1.监测评估。2.全程监督。3.联动监管。4.社会监督。监测评估就是要按照“一年一体检”和“五年一评估”的要求，结合年度国土变更调查和地理国情监测成果，建立健全国土空间规划实施监测评估预警机制，定期进行监测评估。全程监督就是要建立规划编制、审批、修改和实施监督全程留痕制度，确保规划管理行为全过程可回溯、可查询。联动监管就是要将规划执行情况纳入自然资源督察、自然资源及相关部门监管重点，构建规划监督、执法、问责联动机制，维护规划的权威性。社会监督就是要建立健全公众参与机制，完善规划公开制度，推动规划编制、实施过程中的全流程、多渠道公众参与，强化社会监督，从而确保一张蓝图干到底。

谢谢。

李惠：感谢几位发布人，感谢各位媒体朋友。本场发布会到此结束，再见！